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支撑国家治理 建设现代财政

时间:2015-11-23    作者:    来源:本站自创    阅读:2566次    字体大小:     打印

——“十三五”财税改革前瞻

国家财政部财政科学研究所研究员 张鹏

在十八届五中全会刚刚结束“十三五”规划正面临谋篇开局的关键的历史时刻,我非常荣幸能够跟大家一起分享有关“十三五”改革和发展的一个重要的构成板块,即财税改革和发展的相关内容。财税改革和发展在“十三五”的整个板块中处在一个核心的位置。因为它是政府和市场相衔接的一个非常重要的基础,同时也是“十三五”改革和发展的重要突破口。财税改革是整个全面深化改革中率先被确定下来的改革方案,改革方案非常成熟,推进的力度大,也非常的深入,而且推进的情况也比较理想。作为“十三五”的重要突破口,财税在“十三五”改革当中将起到重要的引领作用。除此之外,财税还是政府进行行政的重要手段,还将为其它领域的改革提供重要的稳定器的作用,支撑其它领域的改革顺利的启动并且深入进行。在这样的关键时刻,财税面临“十三五”改革发展重大的历史任务,我们也来预期和前瞻一下“十三五”财税将在自身发展和支撑其它领域发展当中发挥哪些作用。

今天跟大家交流的内容主要分为三个板块,第一个板块回顾一下“十二五”财政究竟发生了什么。第二个板块对“十三五”的发展战略做一个勾勒,在这个勾勒过程当中我们要找到在“十三五”发展战略当中,财税发展的位置、作用和创新突破。第三部分,从整个“十三五”规划当中找到财政的定位,在这个条件下谈谈“十三五”时期我国财税改革与发展的具体的情况究竟怎样。

一、“十二五”我们的财政发生了什么

很多同志认为财政离我们的生活很远,因为国家财政和老百姓、企业和我们的生活之间毕竟没有像股市近,没有像我们的工资条近,其实不然。财政起到非常重要的作用,就是政府要从经济当中拿走多少归政府所有,拿走以后政府又有什么权力去运用,在这个过程中,政府拿走市场的钱又将对市场、社会、公民承担哪些责任和义务,这些都是财税要发挥作用的重要渠道和领域。在这个过程当中我们每一个人都是社会财富的创造者,每一个人的经济活动也将跟财税的许多活动管理紧密的结合在一起。于是,每一位生活在经济和现实生活中的人,其实也就生活在财税发展的环境之中,每一个人都通过自己的劳动不仅为社会和国家,还为其他人创造着更好的生活和工作发展环境。

回顾一下“十二五”,全国各族人民在“十二五”期间共同做了什么,财税系统的同志们的辛勤劳动在这个过程当中又创造了什么。我分两个板块来做介绍。

(一)改革板块

    在“十二五”期间财税确确实实出现了一系列的重大的改革,在理念、思维上作出非常突破性的创新。这种突破性的创新,我从三个角度来做一个简单的说明,然后再把这些创新的具体支撑点来进行回顾和分享。

    第一个是财政的定位。在国民经济的宏观调控当中,它究竟是一个什么样的作用。长期以来没有说得特别清楚的概念,最常见到的概念就是所谓财政,是以政控财、以财行政的组织模式和政府的运行方式。政是财的保障,财是政的基础。有人直接把国外的一句话拿过来,用作财政的职能定位,“财政是庶政之母”,这句话说出来肯定是没有什么问题,当前也确确实实“财政是庶政之母”,但是这句话往深里去落,含义不够深,操作性不够强。庶政的概念距离现代词汇也有较长的距离,也已经产生了较大的距离。在这个情况下,十八届三中全会给财政进行了全新的定位。所谓财政就是国家治理的基础和重要支柱。从这个情况来看,财政的一个非常重要的作用就是支撑国家治理体系和治理能力现代化的建设。

    第二个是财政法治。四个全面当中有一个重要的全面就是全面依法治国。财税作为国家治理体系中的核心一环,肯定是全面依法治国当中的优先构成,在这个条件下,全面依法治国给财政带来的理念影响也有比较大的变化。原来谈起财政法治化的时候,主要强调的是依法理财。这个“理”代表处置、处理的意思。从依法理财的角度来讲,其实是一种管理理念,是财政作为一个行政单位如何来把政府的财管理好、处置好、运用好的问题,而其实依法治国本身包括法律体系、执法操作和执法队伍三个方面的内容。所以,原来的依法理财不能够完全覆盖依法治国条件下的财政法治化的要求。因此,在概念上把依法理财转成法治财政,这是“十二五”时期取得的第二个进步。

    第三个是财政调控财政政策是宏观调控政策的基础手段,它和货币政策一起构成了面对复杂的宏观经济现象、经济问题、经济形势来开展调控的核心的手段以及两个手段之间所形成的搭配问题。但是长期以来对财政的调控手段的描述基本上用一句话来描述,叫做总量性调控和结构性调控,既有总量性调控的功能又有结构性调控的特长。在“十二五”期间,财政的宏观调控职能得到了极大扩充。除了保留刚才所说的两类基础性判断,就是总量性和结构性之外,在“十二五”期间还出现了两个重要的功能,第一个功能是区间调控,第二个功能是定向调控。于是,总量性调控、结构性调控、区间调控和定向调控成为财政宏观调控的重要的政策趋向和措施的核心构成。

    这是财政在“十二五”时期出现的巨大变化。这些变化体现在许多非常细致的改革措施当中,我把这些改革措施也跟大家梳理一下,并且对于难点的名词也跟大家做一个简单的分享。

    第一个措施是新预算法和四本预算。这个是在“十二五”期间正式形成和出现的。新预算法是在2015年实施,在“十二五”的最后一年实施,在2014年基本形成。新预算法出现以后,我们把它叫做经济宪法,它对政府的行政行为,包括政府的聚财、用财、理财行为都进行了全面的规范,其实这是一部来管理政府财务和经济活动的一个核心法律。新预算法的出台,对政府能够依法的把自己手里的财用好管好起到了非常重要的作用。

    在新预算法当中,正式提出了四本预算的概念第一叫一般公共预算,第二叫政府性基金预算,第三叫社会保障或者叫社会保险预算,第四叫国有资本经营预算。这四本预算分别针对财政的四大类收入,第一个是针对税收收入,还包括一些没有指向性的非税收入,这构成一般公共预算的内容;第二个是政府的一些专项收入,然后用作专项支出安排的,我们把它叫做政府性基金预算;第三个是老百姓缴存并且政府提供补贴的,然后以维持老百姓的社会保障水平不断提升的,这叫做社会保障或者叫社会保险预算;最后一个就是以国有企业的经营收益为管理对象的,把一部分国有企业的税后利润拿过来,进行调配进行支配,把一部分钱调入公共财政预算,再安排到社会保障体系中去,这个预算叫国有资本经营预算。换句话说,中国政府作为政府来讲,收入也就是四大类收入:第一是税收收入和非税收入,第二是专向性收入,第三是社会保障体系所进行的保险费收入,第四是国有企业所创造的收入。一共四类收入,所有的收入都进入到预算,这就成了又一句话的重要表达,就是“十二五”时期把预算外资金的概念彻底消除,从“十二五”结束以后再也没有预算外资金的概念,所有的资金都在预算的管理体系之内。。

    第二是PPP机制PPP中的三个P,第一个是Public,第二个是Private,第三个是Partnership,也就是公私合营关系。在中国“私”中包括了国有企业,如果简单的把它翻译成“私“不太合适,我们把它变通一下翻译成政府和社会资本合作。PPP模式是政府在开展基础设施建设和公共工程建设当中采取的重要模式,也是把基础设施建设向民间资本去开放,把重大的公共工程建设向社会资本开放的非常重要的方式,也是政府大工程项目当中的一个混合所有制的核心表现。因此,在PPP模式条件下,政府可以和社会以资本合作、管理合作,还有相关的运营和委托合作等一些方式为核心,共同把许多的政府公共服务项目做深做精做好而且高效,满足老百姓的需要。

    第三个是名词是亚洲基础设施投资银行、金砖银行和丝路基金。在“十二五”期间,第一次由中国的财政部来牵头,组建了国际多边金融机构,包括我刚才所说的这其中的两个重要的机构,当然还有一个未来是国际多边的金融机构目前还是中国自己来进行管理和组建的金融机构。

    第一是亚洲基础设施投资银行,它组建起来不容易,成员国有57个国家。57个国家涵盖了联合国五大常任理事国中的4个,涵盖了G20国家中的14个,涵盖了G7成员中的5个。所以,亚洲基础设施投资银行涉及的面影响都非常的大,而且也是高标准、严要求。习近平主席在2015年的629亚投行的签字仪式上说,亚洲基础设施投资银行未来的要求就六个字,廉洁、专业和高效。亚投行将体现中国人的管理能力,中国人对世界的责任心和为国际公共产品提供服务的信心和信念。亚洲基础设施投资银行中国占股比例是26.06%,我们拥有对任何重大事务的一票否决权。在这个条件下,我们也相信亚洲基础设施银行的最大股东能够跟亚洲基础设施银行一起把亚洲基础设施的投资,把亚洲基础设施当中的后台的融资支撑,都一一的做好。

    第二是金砖银行。金砖银行也已经在上海挂牌了,印度人来担任金砖银行的首任行长,但是总部是落在中国上海的世贸园区。在我们努力推进之下,目前中国人已经占据金砖银行的第一大股东的席位。除了我们以外俄罗斯、巴西和印度,出资额各有180亿美金,中国是420亿美金。还有南非,金砖五国一共是五个国家。在这个条件下,中国也已经成为金砖银行最大的股东。金砖银行的两项使命,包括维护货币稳定和金融稳定以及开展基础设施的投融资,都将顺利的进行和不断的壮大。

    第三是丝路基金丝路基金由中国来发起首倡并且丝路基金的资本金预计是在400亿美金,在丝路基金第一期100亿美金到达以后,已经开展了两个重要的业务。随后丝路基金还将组建一系列的专业子基金,这些专业子基金将有效的跟国内的社会资本、国有资本和海外的各类资本进行合作,以筹集资金开展 “一带一路”建设。在这个条件下,丝路基金的发展更加是中国对世界和“一带一路”进行不遗余力推进的一个重要表现。

    第四组词语是中期财政规划和中期预算。中国的财政预算只有年度预算,还有很多项目、工程都是跨年度的。如何在年度预算和跨年度工程之间形成一个有效的协调,长期以来主要是靠基数法来维护的。也就是说这个项目给了你,明年这个项目就算作你的基数,然后基数作为保证,剩下来的在增量上来进行调整。接下来我们要学习很多的国际先进经验,并且根据中国财政预算当中的一些特点,设计中国的中期财政规划的制度。在中期财政规划正式的运行之前,主要是靠中期财政规划来衔接年度预算和中长期预算之间的关系。正式的中期预算会在“十三五”时期出现。这是第四组词语。

    第五组词语叫“营改增”。站在今天回顾“十二五”,“营改增”恐怕是大家非常熟悉的一个词汇。“营改增”涉及到各行各业,涉及到我们的生活,“营改增”它的全称叫营业税改征增值税。中国有两大以价格为对象征收的税,一个是营业税,一个是增值税。所谓“营改增”就是营业税放弃改征增值税,换句话说以后在中国的扭转税体系当中的主体税种,就只有一个增值税,不再有营业税的概念。原来的营业税对谁征收?对服务业、建筑业征收,也就是说服务业、建筑业将从原来征收营业税的状况改为征收增值税的状况。

    改征以后有什么好处?好处很多,简单归纳来看,第一可以克服重复征税,在这个过程当中,能够把增值税的链条从生产资料的生产到最终的消费之间整个过程打通。第二可以在这个过程当中有序地促进产业分工,把生产性服务业真正意义上从制造业当中独立出来,这个也是一个非常重要的基础条件。第三是这个过程中,会形成一系列原来没有的抵扣和减税的情况,现在重新有了抵扣进入到减税的过程当中,于是会使很多企业采取外购服务的方式,也会导致自己的税负成本快速的下降。在这个条件下,也就是说“营改增”所产生的影响,很简单地信手拈来三个,第一个是减税,第二个是完善增值税的抵扣,第三个是促进产业分工。

    第六个词语是事权与支出责任相适应。大家原来所熟悉的词语叫做事权与财力相匹配,或者叫事权与财权相匹配。到了“十二五”时期,这个概念进行了调整,变成了事权与支出责任相适应。在这个过程中,事权如何划分?相应的支出责任就应该如何与它相适应,但是在这个过程当中,事权是可以委托的,支出责任是不能被委托的,原则上应该是这样的一个体制。是谁的责任就由谁来保证这个事权的支出,是属于中央事权,这个支出责任就一定是由中央来保证的,是地方事权,就是由地方来保证。这个条件下,权责相一致、权责相适应更符合现代财政的要求,也更符合在这个框架下所形成的一系列法律责任和法律权利的归属,这是第六组词语。

    第七组词语就是盘活财政存量资金。这个是李克强总理上任以来提出非常多的一个词汇。这个词汇就是要把政府手里的钱真正用活用好,在这个过程中,改革是为了打破很多的既得利益,社会群体、企业、政府都有既得利益。在这个条件下,我们有很多资金被广泛分布在各类政府的帐户甚至是小金库当中,把政府部门的小金库挖出来,并且纳入财政统一的预算盘子当中来进行安排,使这个资金真正回用于社会,真正发挥它的资金效力,这个就叫做盘活财政存量资金,它是对存量的一种激活,这个影响也是非常大的。

    第八组词语是全面国库集中支出和财政专户。过去每个部门都有财政专户,财政专户对应财政的专项资金,财政专项资金既包括从社会上收取的,也包括上级转移支付转移下来的。以后,财政专户将陆陆续续取消,所保留的财政专户只能是国务院批准过的财政专户,而国务院能够批准过的财政专户也就包括工会经费党费的这种专户,剩下的专户统统都将取消。在这个条件下,财政专户将逐渐的被国库的集中支付帐户所代替。而国库的集中支付帐户都是零余额帐户,里面是没有余额的,当你需要支出的时候,这个帐户依然可以对外支出,然后第二天由国库来把这个帐户进行重新平衡,仍然恢复到把它的负值重新恢复到零余额的状况。这是财政的集中支付,它也是一种保证财政资金进行有效整合提升它的使用的整体性和效率的一个重要的表现。但在这个过程当中,还会引起一些金融市场的协同性的反映。

    第九组词语叫做财政预算绩效管理。预算绩效管理的也叫绩效预算。在这里预算的绩效管理和绩效预算之间没有什么根本上的区分,只是预算绩效管理是把绩效手段纳入现行的预算体系,而绩效预算是以绩效为核心来开展政府的预算活动。从这个角度来看,后者的表述难度更大,水平更高,我们目前处在财政预算绩效管理的阶段。所谓的预算绩效管理阶段最核心的内容,就是在这个过程当中,财政花钱或者是部门花财政的钱要讲究效率,要达到你的效率目标,我们既要把事做了,又要把事高效的做好,跟其它领域的资的使用要求有趋同性的表现。

    第十组词汇是政府采购和政府购买服务。政府采购不是“十二五”当中出现的一个词汇,但是“十二五”当中把政府采购的概念大幅度的延展,并且在“十二五”当中我们参与了多轮GPA谈判,GPA谈判是WTO下面的一个政府间的诸边协议,在这个过程当中,中国在加入,入世议定书当中是没有签署GPA的。我们现在想加入GPA,在这个过程当中开展了有关GPA的一系列的谈判,这个谈判既包括政府采购,也包括国有企业采购,目前谈判已经取得了重大的突破和相应的成果,我们也预计这些成果,重大的突破,将在“十三五”期间发挥他的作用和效力。

    再下一项是政府购买服务。这是“十二五”期间新提出来的一个概念。原来——政府干什么事情,通过养人的方式来干事。在政府购买服务的条件下,变成了政府通过干事的方式来养人。这这个理念有什么区别?原来是必须政府先形成一系列的事业单位,然后通过事业单位再来招募人员,招募过来人员以后再去干事。在这个条件下,进来的人的质量、属性、积极性、主动性,值得打一个大大的问号,而且事业单位做事他也有自己的好处,当然也有自己的拖沓的地方。现在转变一个理念,这个事政府来干,政府购买服务,谁有效率,谁能够把这个事干好,我就把这个钱给谁。企业也好,事业单位也好,你通过能干事,通过中了政府采购服务的标,在这个条件下,你就可以获得收入,有了收入你就可以反过来进行养人,这个又成为政府来提供公共服务的一个非常重要的机制创新。

    第十一组词汇是政府债务管理和地方融资平台清理。政府债务管理,地方政府债务管理,过去预算法是不允许地方政府负债的,但是在“十二五”时期在预算法许可的范围之内,开了一个口子。由中央政府代地方政府发债,直到2015年的新预算法出台之后,地方政府真正意义上拥有了以自己名义发债的权利。中国地方政府债从过去的潜行状态、代发状态,现在转变到自主发行的新的状态。地方政府将以自己的资产负债表,将以自己的信誉来为自己的债务负责,在这个过程当中,地方政府作为一级政府的特征越来越明显,而不仅仅是作为中央政府的一个所谓的派出单位,当然本身也不是中央政府的派出单位。现在中国的地方政府债务已经发行的规模比较大而且发行的类别,主要包括:第一个是赤字债,第二是专项债,第三个是置换债。从2015年的情况来看,置换债的规模在3.2万亿,专项债的规模在1000亿左右,赤字债的规模在5000亿左右。这是地方政府债务。

    接下来还有一个名词地方融资平台的清理。地方融资平台是在原来的预算法的管理之下,地方政府拥有大量的资产,但却没有负债的权利。在这个条件下,地方政府为了有效运用自己手里的资产,特别是土地资产,他就把自己的资金注入到一个企业,通过企业负债的方式来为政府推进基础设施和公共工程建设来筹集资金,这个平台就叫做地方融资平台。它就是为地方政府做事,开展投资活动,进行融资的平台企业,自己的投资自主性的投资很少,甚至是几乎没有。平台企业有它存在的合理性,因为它也是通过自己的资产负债表来做事,但是也有它的不合理性,最大的不合理性表现在两点。第一点,地方融资平台往往嫁接了政府信誉往往在他的发展过程中,把政府信誉嫁接在自己身上,要求让政府提供担保或者提供信用支撑,事实上没有离开地方政府的自身信用的范围。也就是说过去的老预算法不允许地方政府举债,地方政府通过担保的方式隐性举了债,在这个条件下,导致部分地方融资平台的融资活动不规范。第二点,尽管地方融资平台的资产负债情况都比较好,但是现金流量情况一般来讲都不容乐观,既然现金流量情况不乐观,很多债务本息的偿还都是要依靠政府从其它领域当中筹措资金,来代地方融资平台偿还债务,并不是依靠它自身的投资活动所产生的现金流来偿还债务,于是就出现了债务和偿还债务资金以及债务投资项目之间错配、分离或者离散。这个条件下,风险不能环环相扣在一起,而只能通过政府中转和中介的方式来进行,事实上又把地方政府拽进了地方融资平台的融资活动当中,就算地方政府没有为融资平台的债提供担保,但地方政府在还款当中也参与到融资平台的债务。在这个条件下,地方融资平台的建设和发展带来了一系列的风险和问题,这些问题在“十二五”末即将到来之前已经从法律、体制、制度上进行了完全的解决。只是因为遗留下来的债务存量偏大,还将在未来一段时间内来受到存量债务的影响,但是我们相信在经过一段时间,地方融资平台的风险基本消除。而它作为一个融资平台,还将继续发挥作用,只是要按照市场规律去走。企业负债只能用于企业投资项目,而企业的还债也只能依靠投资项目所产生的收益来进行偿还。

    第十二个词汇就是现代财政制度。现代财政制度是“十三五”建设的一个重要目标,但是这个概念的提出是在“十二五”提出来的。作为现代财政制度它有一系列非常具体而重要的表现,这些我们也放到“十三五”部分。

(二)发展的内容

在“十二五”时期,财政究竟取得了什么样的发展,有四个方面。

    第一是财政收入2010年中国的财政收入是83080亿元,到了2015年中国的财政收入是154300亿元,在这个条件下财政收入的总量增长了85%,预计年均增速在22%左右

    第二是财政支出。2010年是89575亿元,到了2015年底预计将在171500亿元左右,在这个条件下增长幅度高达95%,年均增速高达26%,增长也非常的迅猛。

    第三是中央对地方的转移支付规模。在2010年中央对地方的转移支付在32350亿元,到了2015年中央对地方的转移支付收入是55918亿元。在这个条件下,也就说明中央政府对整个宏观调控的控制能力依然保持非常大的影响的地位,而且中央为了平衡地方之间的财力差距,也正在付出越来越大的代价和成本,来使中国各地的老百姓的生活、公共服务的水平实现更好更有序的平衡。

    第四是中央财政收入占整个国家财政收入的比重2010年的时候,中央财政的收入达到了整个财政收入的51%。这个比例大家都认为略略偏大,因为中央财政还需要把大量的财力再回馈给地方,在这个过程当中是不是略降一点比较好,后来经过一番争论之后,最合理的区间在44%46%之间。在这个条件下,2015年中央政府的财政收入大约占比是45%,非常精准的落在理论研究学者、实践探索者所预计的44%46%的水平上,也就说中央和地方之间的财力结构的配属情况,取得了改善和优化。

    这就是在整个“十二五”时期,财税发展所取得一系列的进步和突破。大家可以看出来,五年期间,中国的财政收入、财政支出所增长的幅度都是不容小觑的,在全球也找不出第二个财力增长如此快速而健康的国家。政府的财政收入占GDP的比重,大约维持在21%左右。这个比例在国际上也是处在一个非常合理的水平,基本上属于中等国家的财力,在整个的社会经济结构当中的重要的表现。

上述我跟大家分享的内容是“十二五”期间中国的财政在改革和发展两个领域,所取得的一系列的成绩和相应的突破。

二、“十三五”我国的发展战略是什么

    “十三五”期间,我国发展战略究竟提出来什么样的发展战略,包括哪些主要内容,财税在这个时期又将如何来配合,如何来落实“十三五”我国的发展战略当中的核心要点。

首先我来跟大家简单的做一个分享,就是“十三五”期间,我们主要的指导思想是将深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神,把四个全面战略放到“十三五”时期,让它成为“十三五”经济社会发展的核心指导思想,让四个全面战略布局成为“十三五”时期我们应对一系列问题和挑战的核心的举措四个全面包括全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党。我们要坚持发展是第一要务,第一要务的概念不能有任何丝毫的松懈,要高度的关注并且积极的推进发展,发展也将从科学发展观的五位一体来提升到四个全面战略框架下的六位一体。六位一体分别是政治建设、文化建设、经济建设、社会建设、生态文明建设和党的建设党的建设纳入整个国民经济和社会发展的规划当中,使党在与经济社会发展的过程当中,发挥更为重要的、更为科学的、更为有效的领导核心作用,也使党的发展跟国家和民族的发展有机的结合在一起,并且在这个过程当中,党成为中国社会主义事业的各项事业建设过程当中的坚强领导核心。这就是面对“十三五”,我们所提出来重要的发展战略和相应的发展框架。我们要围绕全面建成小康社会,围绕“两个一百年”目标积极努力的奋斗。到建国一百年的时候,我们要把中国建设成为一个中等的发达国家收入水平,而我们的科技水平将站在世界的前列,国家的综合国力将站在世界的前列,甚至是首屈一指。这是“十三五”发展的基本战略思想。

在这个战略思想之下,我们重新或者是适当地更新了全面建成小康社会的目标和要求。我们的目标和要求是:经济要保持中高速增长,在提高平衡性、包容性和可持续性的基础上,到2020年国内生产总值和城乡居民收入要比2010年翻一番,产业要迈向中高端水平,消费对经济增长的贡献明显加大,户籍人口城镇化里加快提高,农民现代化取得明显进展,人民生活水平和质量普遍提高,我国现行标准下农村贫困人口实现脱困,贫困县全面摘帽,解决区域性的整体贫困,国民素质和社会文明程度显著提高,生态环境质量总体改善,各方面制度更加成熟更加定型,国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展。

    这就是全面建成小康在当前的新的定义。这个定义当中有许多目标要求已经存在,但是我们还发现里边有一系列的新要求,而这个新要求将在新时期发挥重大的作用,发挥重大的指引性的作用。这里边第一个新要求就是在要提高发展的时候,把发展加了三个定语来予以表述,第一是平衡性,第二是包容性,第三是可持续性。

    所谓平衡性要求经济发展在区域之间平衡,在产业之间平衡,在国民经济体系和重点产业突破之间平衡。也就是说经济发展应该创造的是一个区域产业、国民经济协同发展的良好的局面。

    所谓包容性,它所代表的含义就是每一个社会群体,每一个企业都能从国家的发展当中来获利,来获得自身的发展或者使自身的境遇和状况得到改善。中国的发展不是一种丛林法则,不仅仅是一种优胜劣汰,还重视发展之间的一种相互的有序的包容,相互之间,速度快的和速度慢的,然后创新,进步大的和创新进步小的之间能够形成一种协同和联合的状况,大家之间的收入,收入高的和收入低的,在这个过程当中整体的生活水平也将得到有序的上升,而不是收入贫困差距要进一步的拉大,这是包容性的理念。

    所谓可持续性,既包括自然资源的可持续性,也包括要素的可持续性,还包括自身发展增速和模式的可持续性,这样三个可持续性共同在其中发挥重要的作用和支撑。

    第二个重要的新表述是城镇化的表述。一般来讲城镇化原来都叫做城镇化加快,在我们全面建成小康社会的目标要求当中,强调的叫户籍人口城镇化加快,而在这之前,我们要促进进城务工农民的落户的机制。换句话说,未来的城镇化是新型城镇化,是以人为本的城镇化,而以人为本的城镇化的重要表现就是户籍制度的改革突破和户籍制度对社会群体的有序包容。这是户籍人口城镇化。

    再接下来还有一句就是我们全面小康社会的建立,就是说我们的贫困现象要从国家的发展过程当中,要把它全面的突破,全面的转变,然后实现脱贫脱困。要求很明确,中国现行标准下的农民贫困人口要实现脱贫,以后我们的贫困县就不再有贫困县的概念。至于标准提高以后,所产生的新的贫困人口,国家仍然会按照精准扶贫的原则继续来推进。

(二)面对“十三五”将采取什么样的发展战略

    发展的第一战略叫做转型发展战略。“十二五”期间就提到了转型,“十三五”的转型和“十二五”的转型有什么不同?我想说没有什么完全的不同,但是“十三五”的转型是在“十二五”的基础之上,在许多的概念领域取得一定程度的新突破,这种一定程度的新突破,在“十三五”期间就将发挥突出而重要的作用。“十三五”转型的特点主要表现在以下两个方面。

    第一个方面,“十三五”的转型强调的是从规模扩张向效率提升的转型。“十二五”期间遇到风险、问题、麻烦,大家首先想到的就是要扩大国民经济的产出,扩大国民经济的规模,通过规模扩大的方式来解决我们发展当中所遇到的麻烦和困难,这个理念对不对,很对,没有问题。发展是解决任何困难和矛盾的最核心的逻辑和方法,规模扩张也是发展的一个非常重要的表现,但是现在的资源件、环境、我要素条件,都很难支撑我们在发展过程中的这种大规模的扩张。扩张越来越受到一些模式的限制,我们只能向新的模式转型,新模式就是效率的提升。这个模式说起来简单,理解起来还是有难度,我用两个案例来说,一个案例没难度,另外一个案例有难度。

    第一个没难度的案例就是失业问题,原来谈到失业率上升的时候,一般来讲大家想到的都是政府应该扩大支出,引导社会资本的支出扩张,在这个过程当中,全社会的投资扩张,产出扩张,于是带动失业率的下降,带动新增就业的上升,这是过去解决失业的很好的方法。在将来如果是扩大投资,然后所谓带来的就业也只是一个短暂性的就业,因为很容易产生的过剩产能,而过剩产能真正意义上能够解决的可持续性的就业空间又是非常有限的,所以,下一步要干的事情就是效率提高。所谓效率提高,首先表现为成本的节约,而成本的节约会导致增加值的下滑。大家不要担心增值下滑以后GDP萎缩,你这个行业的增加值下滑就为别的产业发展壮大提供了重要的增加值空间。在这个条件下,因为效率提升所带来的成本节约和增加值节约,为其它产业和企业的发展提供了空间,其它的产业和企业就可能在这个过程当中发展和壮大起来,于是新的产业和新的企业就成为解决失业问题的非常重要的新的力量,这是好理解的案例。

    不好理解的案例,就是我们现在的工作思维、工作理念仍然是规模导向性的思维和理念。比如说交通部门提起自己的行业的重要性,一般来讲都强调我这个部门所创造出来的增加值占GDP的百分之多少,说明我这个行业有多么的重要。商务部门也一样,商务部门的流通体系所创造出来的增加值有多少,说明占GDP的比重能够达到多高的比例,说明这个部门的作用和地位有多么重要。接下来在以效率提升为导向的这种管理条件模式下,这种理解都会产生巨大的冲击。比方说我从中央党校打车去首都机场,打车去首都机场可能花100块钱,还有另外一种方式,我打快车去首都机场,也许我只花50块钱。在这个条件下,我从中央党校到首都机场的交通服务活动,所产生出来的GDP,所产出来的增加值也就是GDP,当然是打车产生出来的增加值多,打快车产生出来的增加值较小。在这个条件下,如果我为了创造GDP,我应该打车而不应该去打快车,但是,同样是把我从中央党校送到首都机场,打快车花50块钱更具效率性。在这个条件下,仿佛快车在这个环节当中损失了增加值,损失了GDP,但是因为打快车所节约50块钱,接下来等到了首都机场,我就可以拿节约下来的50块钱吃一顿好饭,做一个小时的电动按摩椅或者是逛一逛首都机场里面的服务设施。在这个条件下,就为其它的生产性和生活服务业的发展提供了重要的增加值空间。没有这种内在的效率提升,其它产业要想获得真正意义上的发展空间,难度是极其巨大,困难也是可想而知的。于是“十三五”期间要做的第一个转型就是从规模扩张型转为效率提升型。大家不要简单视之,其实很多情况下,困难内蕴在我们的工作之中。

    第二个转型是我们对待风险的态度要发生转型。原来对待风险的态度叫做风险管制理念,要转为风险分散理念。在这个条件下,我来跟大家简单的做一个分享。第一,一个国家的经济规模越大,效率越高,所带来的潜在风险水平也将越高。风险是无处不在,无处不有的,什么时候都有风险。关键在于风险是不是能够突破一定程度,突破了这个度,它就可能变成危机,没有突破这个度,它也不会影响经济社会发展的基本形势。所以对于风险,我们原来为了降低风险,使风险低于这个度,采用的主要方式叫风险管制,就是把风险进行一块又一块的切割,切割开然后通过严格的市场准入和严格的政府审批,使得进入市场的企业,本身就具有低风险的特征。在这个条件下,我们进行整个社会生产和企业生产的组织活动所导致的风险,尽管风险管制降低了风险,但是同时产生了垄断,窒息了活力,也使得社会的创新受到了极大的阻碍。风险管制在一定时期内是有效的,但是如果长时期都采用风险管制的理念,必然会给社会经济的运行带来巨大的成本。第二是中国的风险管制是不可逆的。一个很简单的例子,就是飞机上开手机的例子。飞机上开手机会不会影响飞机的安全,从概率上来讲应该会加大飞机的运行风险,但是很多国家认为所谓加大的风险,叫小概率事件,万分之一的风险是小概念实践,小概念事件只要通过加强管理的方式就可以实现有效的避免缓解。于是在这个条件下,如果开手机可以产生更大的便利性、福利性,、还是应该允许开手机,提升整个社会的效率,提升坐飞机的舒适程度。但是在中国恰恰就是因为万分之一的风险,而导致没有人敢去做出这样有风险的决策,于是中国的风险管制机制具有单向性的色彩。由于问题一爆发出来,然后我们增加了一堆管制措施,而这个问题事实上已经解决以后,管制措施并没有从社会当中剔除,在这个条件下大家可以想像,一个社会管制措施越来越多,只有增加的机制没有减少的机制,这个社会的活力、经济的运行活力都会受到一定程度的限制。

    接下来在“十三五”时期将把风险管制理念转成风险分散理念,所谓风险分散理念就是让一个风险为更多的人去进行分散承担,无论风险水平有多高,但是只要由更多的人来进行分散承担,最终都会使风险所产生的风险因素得到有效的化解,风险爆发的可能性就会得到非常大幅度的缓解。因为分散到每个人头上以后,每个人都是对风险具有可承受力的,在这个条件下风险就不会爆发出来,一方面我们取得了创新,取得了进步,另一方面在风险的管理上也没有出现风险的爆发出来的情况,这就是风险分散。对于风险分散来讲,它要求的管理理念跟风险管制理念的恰好相反。风险管制要求严格的市场准入,要求政府严格而繁琐的审批手续,而风险分散客观上要求更多的主题能够非常便捷的方式进入市场,所以在这个条件下,要开放市场低门槛,让更多的主体能够进来,进来以后,在这个过程当中政府并不是采取严格的审批监管,而是把准入性监管向后推,推到了事中和事后监管。也就是说只处罚出现违规的主体,不违规的主体政府就像一个守夜人一样,站在旁边来维护市场的竞争秩序、协同秩序有序的推进和不断的深化,这就是风险分散理念。

    风险分散理念条件下,随着一个又一个的政府管制的壁垒被拆除掉,市场准入的条件大大好转,很多社会资本、民营企业都可以进入到目前由国有企业专营的领域中。国有企业也会在这个过程中推进混合所有制改革,与民营企业一起来共同提升效率,共同分散风险,共同实现双方共赢的局面,这就是我们的转型发展。

    第二个方面是创新发展,或者叫创新驱动。“十三五”时期把创新驱动放到了至关重要的位置上。五中全会公报当中明确提出来,坚持创新发展,必须把创新放在国家发展全局的核心位置。把它的位置一下就定为全局的核心位置,不断推进理论创新、制度创新、科技创新和文化创新等各个方面的创新,创新层面不仅是技术层面、制度层面,它是一个全面创新,除了上述两个层面以外,至少还包括文化层面的和理论层面的创新。让创新贯穿党和国家的一切工作,让创新在全社会蔚然成风。

    这种创新一方面要体现在发展的新动力上,另外一方面要体现在拓展发展的新空间上,还有要形成发展的新机制上,还体现在产业推进和产业的进步中。所以这种创新是一种跟经济发展、社会发展紧密联动在一起的创新。创新既包括创新的本体、创新成果的应用,还包括创新跟既有社会活动和经济活动的一个结合,使创新真正意义上跟经济社会发展内在的联系在一起,在这个条件下,使创新成为我们“十三五”经济和社会发展的驱动力。

    五中全会说,必须把发展基点放在创新上,形成促进创新的体制机制框架,塑造更多依靠创新驱动更多发挥先发优势的引领型发展。要培育发展新动力,优化劳动、资本、土地、技术、管理等要素配置,激发创新创业活动,推动大众创业、万众创新,释放新需求,创造新供给,推动新技术、新产业、新业态的蓬勃发展。拓展发展新空间,形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带,培育壮大若干重点经济区,实施网络强国战略,实施互联网+行动计划,发展分享经济,实施国家大数据战略,深入实施创新驱动发展战略,发挥科技创新在全面创新中的引领作用,实施一批国家重大科技项目,在重大科技创新领域组建一批国家实验室,积极推出并牵头组织国际大科学计划和大科学工程。大力推进农业现代化,加快转变农业发展方式,走产出高效产品安全资源节约、环境友好的农业现代化道路,构建产业新体系,加快建设制造强国,实施“中国制造2025”,实施工业强基工程,培育一批战略性产业,开展加快发展现代服务业行动,构建发展新体制,加快形成有利于创新发展的市场环境,产权制度、投融资体制、分配制度、人才培养引进使用机制、深化行政管理体制改革,进一步转变政府智能,持续推进简政放权放管结合,优化服务,提高政府效能,激发市场活力和社会创造力,完善各类国有资产管理体制,建立健全现代财政制度、税收制度、改革并完善适应现代金融市场发展的金融监控框架,创新和完善宏观调控方式,在区域调控基础上,加大定向调控力度,减少政府对价格形成的干预,全面放开竞争性领域商品和服务的价格。

    从这一段话来看,大家就能充分理解什么叫全面创新,什么叫全面创新条件下的创新驱动,什么叫创新驱动成为中国经济增长的新的动力来源,新的动能的构成,它是深深的植根于我们整个国民经济体系的运行之中。在这个条件下,财政也要相应的在“十三五”的目标之下,要建立起自己的改革和发展的目标,落实“十三五”发展目标的重要指示,同时主动为“十三五”其它各个领域的改革发展,来提供有效而充分的支撑。在个条件下,“十三五”时期,财税改革与发展的目标任务是,按照完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标,坚持稳中求进,改革创新,充分发挥中央和地方两个积极性,以改进预算管理,完善税收制度,明确事权和支出责任为重点,建立统一完整法治规范公开头民、运行高效、有利于优化资源配置,维护市场统一,促进社会公平,实现国家长治久安的可持续的现代财政制度,为实现两个一百年的奋斗目标提供财税制度保障。这个就是国家“十三五”发展计划的核心内容,而相应的在财税改革中的所做出来的重要目标任务。

三、“十三五”我国财税改革与发展情况的前瞻

在“十三五”发展情况的前瞻中,跟大家分享的方法就是我把“十三五”的财税改革用一二三四五的框架来跟大家进行分享。

“一”就是一个目标,“二”就是两个层面,“三”就是三根支柱,“四”就是四项关系,“五”就是五项服务。在这个框架之下,我们实现对“十三五”财税改革内容的全覆盖,对财税改革的重大改革措施的有效前瞻。

(一)一个目标、两个层面

首先是一个目标。“十三五”财税改革与发展的目标是什么?就是建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的制度基础。有的同志说,那为什么不说是现代财政制度,因为作为“十三五”的财政使命来讲,他有两个层面,就是我刚才给大家讲的,他要拥有两个层面。第一个层面是财政的内在层面,这个层面是以现代财政制度的建设、发展和完善为主要层面的,强调财税改革的自足性,强调在自足性条件下各项改革措施之间的系统性、规范性和整体改革所体现出来的效率性。说,第一个层面是财政的内在层面,强调财政的改革的自足性,以现代财政制度为建设和发展方向,强调运行中的系统性、规范性和效率性。第一个层面向下对应,会对应到我们刚才所提出来的叫三个支柱,也就是说财税的内在改革层面会表现为三个主要支柱上。第二个是财政的外在层面,外在层面是一项协同性的改革,也就是说财税还要服务于或者是支持其它领域的改革,其它领域对财政和税收制度、政策有什么要求,相应的这种要求就会在协同性改革中表现出来。于是它的改革具有协同性,也就说你需要什么,我相应的跟进你什么,最终达到了一种相互呼应、有序协作的状况。这叫做协同性改革。这个改革是以国家治理体系和治理能力现代化为发展方向的,强调改革的支撑性、稳定性和协调性,这是我们财税改革的两个层面,内在和外面的层面,而外在的层面对应着我刚才所说的四个关系。

(二)三根支柱

    接下来我们先看一下内在层面所对应的财税改革的三大支柱。财税改革的三大支柱,第一大支柱就是预算制度预算制度的改革要求是要建立全面规范、公开透明的现代预算制度,这个现代预算制度包括七项

    第一是要建立透明的预算制度。在“十二五”刚刚开始那一年,预算信息是国家保密信息还是公开信息,其实还是在争论,有一定的争论在当中。五年以后的今天,我们面向“十三五”的时候是这样来要求的,财政的预决算信息都应该向社会公开,而且是主动公开,财政的钱不外乎就是从市场当中拿进来的,由政府进行支配和分配的社会资源。这个资源是社会公众创造出来的,创造出来以后被政府拿走并且进行使用,当然创造资源的人要知道他创造的资源去哪儿了,被怎么样使用了,这个权利是每一位社会公众应该拥有的知情权。在“十三五”时期,除涉密信息之外,所有的预决算信息,特别是政府的三公信息必须要向社会主动而全面的公开,这种公开要求的不是简简单单的公开一个总数而是要公开你的具体的项目。政府的预算是包括四级,科目包括四级科目类、款、项、目,最细的要到目,到目没有必要,因为你也不可能看的细。到项,你就知道钱是花到哪一个项当中,在这个条件下,如果你对哪一项有质疑,重点对这个项展开调查和研究,就能够找到这笔钱到底花的好不好,有没有问题,所以我们要向社会公众公开的这个信息,要达到项一级,这个在原来来看也是不可想象的,这个信息公开的力度,那基本上就把政府的钱一共干了哪些事投入到哪些项目当中,已经交待的一清二楚了。

    第二要完善政府预算体系。完善政府预算体系,刚才所讲的四本预算,我们已经构建起来了。但是四本预算之间的关系,特别是稳定的关系和机制到目前为止还没有有效的建立起来,接下来在“十三五”时期,我们将着力构建四本预算的稳定的关系和有效运行机制安排。中国通过法律国家发展、中长期规划一些中央或者是国务院文件把一部分财力进行了分割,锁定到某一些领域、某一些部门当中去了。目前仅仅中央财政层面被锁定的财政收入就已经达到了48%,接近整个财政收入的一半,换句话说有一半的财政收入是没有办法进行有效的再配置,这笔钱只能专项用于某一个领域,对财政收入形成了巨大的硬性分割,这种分割也会导致财政资金使用的低效率。在“十三五”时期将重点清理规范我们的支出跟其它领域的收入、GDP挂钩的这种机制。清理机制不代表一定要把你这个领域的支出降下来,该支持仍然要重点支持,需要加大力度的仍然还可以调动其它领域的资金进来,进一步来加大在这个领域的投入,是根据能力、战略、需要来进行统筹有序的安排,来保证财政资金的一盘棋,这是完善政府预算体系。

    第三要改进年度预算的控制方式。年度预算的控制方式在以前主要是预算是否平衡,所产生的赤字规模达到了多少,平衡状态成为原来进行预算管理的非常核心的点,下一步的预算管理将转向支出和政策方面。首先支出是不是达到了原定的要实现目标的支出水平,财税政策是不是达到了社会和市场所需求的政策的投放水平,如果达不到,想方设法的来筹集资金使它能够达到,落实支出责任,落实财税政策是首要的目标。财政的平衡状态是在这个首要目标达成之下,调动一切资源,通过有序管理的方式来进行实现,在这个模式条件下,要实现相应的兼顾。

    除此之外,刚才我说到下一个问题,一开始说到的中期预算,我们将在“十三五”期间编制中期预算,中期预算首先要编制三年期,然后逐渐编制五年期的。在这个条件下,以实现跟五年规划之间的有序平衡。这种三年期的中期预算编制出来以后,接下来它将对年度预算产生一种反作用,产生一种约束力,也就是说年度预算首先要考虑中期预算对今年预算当中所提出来的预算科目和相应的预算要求是怎样的一个规定,一般来讲,年度预算不能突破中期预算所确定的原则所确定的规模,思路和方法,中期预算的强制性要在“十三五”期间得到提升和加强。

    第四要完善财政的转移支付制度。转移支付包括两种政府的转移支付一种是附加条件,这个专款专用,只能干这件事叫做专项转移支付;另外一种是不附加条件或者基本不附加条件的,钱给了你,就由你来进行统筹安排,这种支出叫做一般性转移支付。从“十三五”的改革方向上,我们要加大一般性转移支付的支出规模,同时提高一般性转移支付的支出比例和支出结构,这两者都要提高。接下来在这个过程当中,对专项转移支付要进行整合、清理和相应的规范。然后取消在竞争性领域的专项转移支付,除非绝对必要,我们也要取消地方政府对专项转移支付的配套,专项转移支付在未来只不过是政府支出责任转委托的一个表现。支出责任,然后由你替我来支出,但是责任是我的,相应的就不能要求人家来为你的责任提供相应的配套资金。

    第五个方面是加强预算的执行管理。加强预算的执行管理主要是来硬化预算约束。在“十三五”期间及以后中国,在中国凡是预算没有安排的事项一律不得支出,你要想支出,那得有预算的安排,当然在这个过程当中,可以追加预算,但是追加预算那需要通过人大的批准,在这个手续上、环节上都会有一定程度的法定要求来进行。第二个要落实国库集中收付制度。刚才我们讲“十二五”的时候提到了一个名词,叫国库集中支付,由国库直接面对对方的帐户进行支付,不通过中介帐户去进行转。到了“十三五”,我们在支付的基础之上把收也纳入进来,也就是说凡是收回来的钱应该进政府的,统统都要进国库帐户中,直接进国库,不能再留在市场当中的那些所谓的没有经过国务院批准的财政专户当中。国库集中收付建立以后,市场上一旦纳税的资金或者是非税收入的资金,收起来以后就直接进入国库,可能会给人民银行进行货币管理带来一个问题,就是国库是没有任何货币乘数的,而银行的资金是有货币乘数的,当把银行帐户取消,一部分财政专户取消,要求这个钱直接进国库的时候就会导致市场上的流动性数量下降,为了对冲市场上的流动性数量下降,央行就会批准中央和地方财政开展一定程度的国库现金管理。中央政府已经在开展国库现金管理,地方政府将在“十三五”期间取得国库现金管理的开展权限。所谓国库现金管理就是国库的经理部门允许财政部门把一部分国库资金拿出来,面向市场的金融机构进行招标,然后存到市场的金融机构当中,存期可以是3个月、6个月、9个月或者12个月,、一方面可以有效的保证国库资金的增值效应,另外一方面还可以有效对冲。因为清理财政专户建立国库集中收付机制给市场的货币流动性所带来的紧缩机制,在这个过程当中都可以实现有效的对冲。这是第五个,加强预算执行管理,带来又一系列的新名词。

    第六个要规范地方政府债务管理。规范地方政府债务管理,在“十二五”期间特别是在2015年已经做了一系列的规范安排,包括地方政府、地方债的举借限额以及如何来确定它的举借限额,还包括地方政府的债务资金如何运用,如何来进入预算等等,在这个过程当中都进行了一个有效的突破和相应的管理制度的加强。到了“十三五”期间,要在建立地方债的同时,要使地方债能够可持续地、有效地运行下去。于是接下来在这个过程当中要施加一系列新的安排:第一个地方政府的负债水平以及地方政府能否承担进一步的负债。也就说地方政府的资信状况,因为它是市场决定是否来购买政府债券,或者是以多高的成本来购买政府债券的重要的基础,于是接下来在2017年前后我们将试编政府的资产负债表,要编写政府的综合财务报告制度。在这个条件下,组建完成。为了编写政府的资产负债表和政府的综合财务报告,政府的会计制度也要来进行相应的调整,今年就已经开始了政府会计制度的调整进程,预期在2016年以权责发生制为基础的政府会计制度将问世,接下来政府的财务将以权责发生制和现收现付制两种制度共同来进行相应的反应和相应的管理。在这个条件下,预、决算报表和政府的资产负债表、现金流量表等等,这些报表相互印证,成为政府资产信用状况的集中而有序的表现。

    同时在这个过程当中,我们将力推市场评级机构对政府证券实现的市场化的评级安排,这种信用评级也将成为中国评级制度重要的一个在国际上提高我们评级机构的竞争力和权威性的核心的表现。

    第七个是清理和规范税收优惠政策。税收是一个把市场的一部分的收入拿给政府的方法,从税收的情况来看,目前不仅仅是追求收入效应、调控效应,同时还追求更多对市场的引导和激励效应。因此,不同产业的税收之间出现一定程度的税收差异,甚至是在这个过程当中,针对大中小企业所设置的这种税收差异,都有存在的合理性和重要的科学化的土壤。但是如果是在区域之间、同一个商品、同一个生产、在区域之间的税率是不同的,就会导致公平性遭到巨大的破坏,这种破坏是需要我们来进行有效铲除,大力进行清理,因为这种破坏将直接导致区域之间的竞争不公平,而市场机制的核心就是公平,这个公平是不能够被触动的。第二点是不能在同一个行业不同的企业之间形成人为的税收歧视,当然大中小企业,特别是小微企业所获得的税收优惠是例外的。因为通过一系列严格的标准我们可以清晰的判断,哪一个是大中型企业,哪一个是小微型企业,但是对同样的大中型企业不能实施税收歧视,对同样的小微企业也不能来进行税收歧视。上述的这种税收歧视包括政府单方面给予的税收或者类似税收的优惠的安排,这种安排统统要被进行禁止,要在国家要求的期限和范围之内要相应的进行清理。

    第二根支柱是要建立健全有利于科学发展社会公平和市场统一的税收制度体系“十三五”的税收制度体系没有过度强调收入的概念,而是强调有利于科学发展、社会公平和市场统一的概念,在这个过程当中,税收将发挥三大功能,第一,筹集财政收入的功能,第二,调节分配的功能,第三,促进产业发展和结构优化的功能。也就是说“十三五”对收入制度改革所要求的水平更高,所要求的内涵也相应的更复杂,在这个过程当中要重点推进以下六类税收制度的改革。

    第一类是营业税改征增值税的改革。从现状来看,有可能在今年第四季度无法全面完成“营改增”,如果无法完成,也将在“十三五”的第一年就是2016年来全面完成。如果2015年可以全面完成, 很多具体的落实和操作性工作还将落到“十三五”里边去做。所以营业税改征增值税的改革将是“十三五”初期财税改革当中的一个重头戏。当前的改革所涉及到的行业也是举足轻重的行业。第一,是房地产行业,第二,是建筑行业,第三,是金融服务行业,第四,是生活服务行业,涉及到的企业规模大,企业数量众多,社会影响也非常的大,在这个过程当中,营业税改征增值税的改革也将对整个社会生产产生更加深远的影响。当四大类行业纳入到增值税改革以后,中国营业税就将成为一个历史名词,然后在中国的税制体制当中就不再存在营业税的概念,而只有增值税的概念。在这个过程当中,在企业的生产的中间产品上,无论是制造品、工业品,还是服务产品,都可以将它的抵扣纳入其中,整个社会的税收增加值的链条完整,增值税的抵扣链条也将环环相扣,形成一个完整的链条。

    第二是完善消费税制度。完善消费税制度的关键包括:第一,调整消费税的征税范围,一部分资源性和环境消耗型的产品将纳入到消费税的征税范围,而一部分已经不再是奢侈品的商品,将从消费税的征税范围当中被挪出来。在这个过程当中大家有一些想不到的产品,也已经被纳入到消费税的征税对象,比如说涂料已经被纳入到消费税的征税对象当中了,换句话说对涂料究竟是一个工业原材料,还是一个消费品这样的争议通过征收消费税的方式,就已经有了明确的答案。第二,要优化税率结构。在这个过程当中,使税率在一定的程度上,小幅度的、合理的有所下降。第三,要改革征收环节,要逐步向后推进、向后延伸消费税的征收环节,把现在消费税的生产领域的征收,转变为真正进入到流通和消费领域的征收。消费税应该是对消费品和最终消费者征收的税,而不是对生产者征收再通过价格上涨的方式去进行传递的税。这是消费税改革的基本方案。第三是加快资源税改革。当前的资源税改革已经改革到了煤炭,煤炭产业从过去征收量的资源税,现在变成了征收从价的资源税,而且税率从2%10%究竟执行哪一档税率,由地方政府、省级政府来进行决定,现在“十二五”期间煤炭资源税已经在全国范围内实施了,“十三五”我们将进一步来推进资源税的从价计征改革,而且把资源税的征收对象进一步的合理化、科学化。现在的资源税就是一个资源使用税,换句话说就是你用了这个资源你就有税收,你不用这个资源就没有税收,而森林、草场、湖泊等自然资源,我们是希望看到不要去使用它,不要去破坏它,而是去保有它自然生态空间的保有就是一种使用,保有就是一种资源,存在就是这个资源征收的合理前提和必要条件,所以资源税相应的要扩展到整个自然生态空间当中去。税开征以后,自然而然要取消当前众多的政府性收费,以维护企业合理合法的权利和利益,避免给企业增加过大的税收成本。第四是环境保护税改革。环境保护税改革,按照重在调控、清费立税、循序渐进、合理负担、便利征管的原则来构建,也就是说在这个过程当中,开征环境保护税,主要的目的是为了促进环境保护,而不是为了征收这个税,我们鼓励企业通过提高自己生产技术标准的方式来降低排放,降低污染来避免交这个税,而不是让你来交这个税,这才是这个税的征收目的和相应的原则。在这个条件下,我们要做的第一步是先把排污性收费转为环境保护税的征税对象,政府性收费转为税,权威性大幅度提高,稳定性和预定性大幅度改善,所收回来的资金被统一进行预算安排,这个安排已经没有什么样的体制性和法律上的壁垒,这是费改税的重要的基础。除了这个之外,还有排污性收费。是你排了这个污,我来给你进行收费,现在的目的是为了不让你排污来进行的收税。排污费改成环境税,在性质上是不一样,一个是以收入来形成未来的治理原则,另外一个是提前就有预定性的告诉你,如果你这么干会被征税,如果你干的更好,环保设施更多,你就不会征税,在这个条件下我鼓励你去走不会征税的那个道路。这种情况下,环境保护税所带来的影响,就远远的超过了排污费的影响。

    第二,国际碳减排。我国的二氧化碳的排放,每到二氧化碳的世界环境大会的时候,都会受到一定程度的困扰,一定程度的压力。当然了中国的态度一直是比较积极的,而美国反倒是一种我是老大,谁能管我的一种傲慢态度。在这种条件下,我们的环境保护税接下来要覆盖到二氧化碳排放,要构建碳排放税的新税种。在这个过程当中,碳排放下一步你排放的二氧化碳越多就越将被征收更多的税,煤炭作为能源当中二氧化碳排放量偏大的一种能源,在“十三五”时期它的使用会受到一定程度的抑制和压力。

第五是加快房地产税的立法并适时推进改革。环境保护税和房地产税都是要通过立法来做的,是全国人大立法机构来主导的一项改革,作为财税部门要积极配合然后全力提供立法建议。在当前来看,房地产税是肯定要征收的一个税,无论是从房地产的资产性属性的资本利得情况,还是从中国在财产税制当中相对空白的情况来看,都应该对房地产征收正常的财产税制。

于是在这个条件下,征收财产税是一个确定的方向,这个已经无须讨论和争议了。接下来的问题是究竟采用什么样的方式来征?怎么征?征收对象包括哪些?税率是怎样?这些问题是在“十三五”期间要重点去落实,重点去研究的一系列的问题。

    目前来看,总的方向是在保障基本居住需求的基础之上,对城乡个人住房和工商业房地产统筹考虑税收与收费的因素合理设置、建设、交易和保有环节的税负,促进房地产市场健康发展,使房地产税逐步成为地方财政的稳定收入来源。大家可以看出来,我读的这段话当中透露出许多的信息,第一个信息,房地产税的征收目的,第一要继续鼓励和推进房地产行业、房地产市场的健康发展;第二要形成地方政府可靠的、可依赖的个税收收入来源,不是为了打击房地产,而是要创造一种我们的固定资产投资当中收入的公平性的理念。第二,在征收房地产税的同时相应的要对其它的交易环节和建设环节的税和费要来进行适当的清理,总体上要保持房地产行业的税负的有序平衡,而不能简简单单是一个加税的安排。要求高,一点一点的落实,而且涉及到的问题又非常的复杂,涉及到的面又非常的广泛。在这个条件下,房地产税的改革要加强调研,立法先行,适时进行推进。

    第六个要逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。当前的所得税是分类征收的,分为11类的收入,针对大家的收入来分别课征个人所所得税。在未来的改革中我们安排的方向是综合和分类相结合的制度,一部分的分类的收入会被合并成一个综合收入,统筹计征个人所得税。而且除了我们熟悉的起征点以外,还会有一些专项的扣除也会纳入其中,同时为了配合个人所得税制度的改革,税收征管法还将推出一个重要的代码,叫纳税识别号。纳税识别号将跟大家所熟悉的身份证号码一样,伴随每一个人的一生。有的同志会问,为什么不用身份证号码,而非要再增加一个纳税识别号,原因很简单,第一,身份证号码所包含的信息过多,你的银行卡、手机号等等,都是通过你的身份证来开立的,所以掌握了你的身份证号码,很容易掌握一个人许多的信息,没有必要向陌生人去披露你的身份证号码。于是,公布另外一个纳税识别号,只跟你的纳税信息相关,跟其它的一切信息都不相关,所带来的社会负面效应较小。第二,有身份证的人未必是纳税人,纳税人也未必是有身份证的人,比方说一个外国人,来中国提供教育服务,他也是中国的纳税人,但是他没有身份证,在这个条件下,我相应的给他附加一个纳税识别号。当然有身份证的人,比方说孩子、老人未必是纳税人,在这个条件下,如果用身份证号码去做的话,往往会有一些不合适或者是不全面的问题。出台另外一个纳税识别号。当大家用大额现金进行消费的时候,也许将来会让你出示一下,或者是填写一下你的个人纳税识别号,大家也要填写一下。将来到了年底,年收入超过12万以上的同志,特别是综合收入超过12万以上的同志,大家也要学会自行的在税务局网站上进行报税,把你今年的税情况报一下。这些都将成为我们在“十三五”时期将遇到的一系列的税制改革以及对我们的工作经济运行和社会发展所产生的重要影响。

    第三根支柱是建立事权和支出责任相适应的制度事权和支出责任相适应的制度,就是要保持中央和地方在当前收入格局大体稳定的情况下,来进一步理顺中央和地方的收入划分。首先是中央和地方的收入划分问题。哪些税归中央?哪些税归地方?大致的原则是收入波动大,具有较强再分配作用,税基分布不均衡,税基流动性较大的税种划分为中央税,比如说个人所得税,比较典型的波动大、税基流动性大、税基分布不均衡。在这个条件下,就会受到刚才一些因素的影响,它将会划分为中央税或者中央分成收入多一些,另外的税对本地资源配置影响较大,税基相对稳定,地方掌握的征税信息比较充分的税,列为地方税或者是地方分成收入大一些的税种。按照这两个原则,合理的把中央和地方的税、税种分开,比率分合适。因为比率不可能一个地区一个样,一般来讲整个体制上是不能动的,如果出现中央和地方收入划分以后带来了新的财力缺口,这个财力缺口中央将通过收入返还的方式予以进行相应的弥补。

    再接下来是要合理划分事权和支出责任,事权的划分不由财政来划分,是由法律、政府和国务院来进行划分。作为财政来讲,主要是在既定事权条件下,把支出责任跟事权能够匹配起来。于是在这个条件下,支出责任根据事权来进行明确,当出现委托事权以后,支出责任也要根据委托事权的特征相应的把支出委托下去,但是责任是双重责任担当的。换句话说责任是不能被委托的,支出是可以委托,在这个过程中,如果出现了支出中的一些责任问题,相应的该由哪一个支出责任方承担,依然要由这个支出责任方,依然要把这个事情承担起来。这就是“十三五”时期财税改革和发展当中自己内在的三大改革支柱的重要表现。

(三)四项关系

四项关系是财税改革跟其它改革之间的联动关系,其它改革对财税改革的需求相应地产生了财税改革能够调整和调控其它领域一些关系的切入点和机制,财税主要表现出来的是被动的和配合性的、协同性的。因为你需要干什么,在这个过程当中,我积极地来配合你去做什么,当然也不排除在某些环境机制和条件下,财政率先动起来,而要求你相应的来适应财政的主动,比较典型的就是我刚才谈到的PPP机制,由财政部门率先启动PPP,在这个过程当中,我们的住建、交通、旅游等等,这些部门主动的来适应PPP机制的推广、PPP模式的推介。

第一项是政府与法治的关系。财税在政府与法治关系当中,要做好的事项很多,我简单的举两个例子,第一个例子是税制的立法,现在大家都批评,说中国的税当中只有三个税收是由政府立法,剩下的都是条例或暂行条例,其实如果广泛的算的话,还可以再算上一个就是税收征管法,在税收领域从税制到税收征管一共有四部法,剩下来的大多数是政府的条例,这个也确确实实是现状,未来我们房地产税将立法,环境保护税将立法,船舶吨税将立法,增值税也将立法。所以税制立法下一步会是财政在政府与法治关系当中所做出来的积极配合和主动性的呼应,除此之外,中国要实现全面法治中国建设,推进全面依法治国,在这个过程当中,在审判等一些司法活动当中会产生对当事人权利的一定程度的侵犯甚至是损害,于是会引起国家赔偿制度的启用或者是频繁的使用,财政也将积极的配合依法治国条件下所产生的国家赔偿机制的制度要求,把、政府在这个过程当中所肩负的责任和义务做好。

    第二个是政府与市场的关系。作为政府与市场的关系,我也举两个例子,第一个,财政将积极支持并且推进国有企业改革,财政系统本身就是国有企业改革领导小组的成员,而且在这个过程当中,财政本身也是国有金融资本的出资人,财政既是国有企业改革的参与者,又是国有企业改革的规则的制定者,同时还是配合国有企业改革、支持国有企业的坚强的基础和支撑条件。“十三五”期间,我们将最热的一个问题就是国有企业改革,涉及到中国110万亿的国有资产,大家可以想想看,财政如果在这个过程当中能够提供支持,能够跟国有企业改革同步向前推进,将来给“十三五”时期所带来的发展局面的创新和革新作用得多么重大第二个我再举个例子,市场机制当中有一个非常重要的机制叫价格机制,接下来财政将积极配合和推进价格体制和价格机制的改革。在价格机制当中不仅仅包括所谓的阶梯型水价、阶梯型气价、阶梯型电价,还包括在这个过程当中所涉及到的一些垄断行业的竞争性环节的价格独立和拿出来的价格竞争。在这个条件下,我们也将积极的配合来予以深化,比如说我们下一步的通讯费,手机的通讯费用的问题,电价、居民用电和上网电价之间的关系问题,现在居民用电就是上网电价的一个自然加成的结果,下一步居民用电,上网以后的电价可能没有具体的竞争,但是到了居民用电的环节,居民用电的价格或者企业终端用电的环节都会出一系列的竞争。

    第三个是政府与社会的关系。我也举两个例子,政府与社会的关系,第一个是政府购买服务,“十三五”时期政府将采用购买服务的方式,来提供更多的公共服务,包括养老服务、医疗服务、健康服务、就业服务等一系列的服务,来向市场提供,通过提供服务来改善社会的保障和社会福利的状况。第二是农村经营体制的改革,政府通过推进农村经营体制的改革来有效推进农业现代化的发展。举一个很简单的例子,原来政府在农村投资所形成的基础设施和公共资产,原来的托管对象是村集体,在“十三五”时期有资格托管政府公共投资所形成的这些资产的人,除了村集体以外还可以是农民合作社,在这个条件下促进了农民合作社的发展,为农村的生产经营体制的创新提供了重要的条件。

    第四个是中央和地方的关系。我举一个财税能够发挥作用的两个例子,第一个是增值税的分享比例,“营改增”结束以后,营业税全部退出历史舞台,营业税原来是100%归属地方的税收,在这个条件下,转变成增值税以后,就会牵扯到增值税又是一个中央和地方的共享税,地方用100%的一个地方税来换取一个共享税,它当然希望在这个过程当中能够调整共享税的分享比例,于是“十三五”时期财税就将启动这种分享比例的改革和研究工作,从而为中央和地方关系的协调、平等、有序提供重要的条件。再比如说养老的问题,养老究竟是应该由地方承担还是应该由中央承担,过去都是由地方来承担的,接下来在“十三五”时期我们将实现基本养老金的全国统筹,换句话说,养老特别是基本养老服务,基本养老金的保障将成为中央事权,整个事权模式发生了调整。一个中国人,无论是生活在北京,还是生活在上海,还是生活在拉萨,我的基本养老,我爱生活在哪儿就生活在哪儿,只要我生活在中国境内,我的基本养老保障、待遇应该是一样的,这个保障来自于中央政府的保障能力。

这是财税作为协同性的改革,配合和呼应其它领域而在这些领域当中所产生的四大关系。

(四)五项服务

“十三五”提出来的五大发展理念叫创新、协调、绿色、开放和共享面对“十三五”的五大发展理念,财税要做好为这五大发展理念的服务工作

第一,财税要服务创新,核心是要积极的支持和深入的推进国家创新驱动战略。我随便举两个例子,第一个是职务发明的问题,职务发明的所有权是国家,而在“十三五”时期,,以国家为知识产权人的职务发明,放弃自己的知识产权人的地位,而把自己的知识产权交给企业,企业就是知识产权人。在这个条件下,企业职务发明的产权链条被明显的缩短,对具体发明人的保障将得到明显的提升,企业也只不过在名义上和权利属性上是权力人,但是在这个过程当中所产生的权利性收益应该大部分归发明人所有。这就是创新驱动战略的一环,还有比如说国家在创新驱动发展过程当中,知识产权作为一种财产性权利,为什么就不能跟我们的房子一样,把它抵押给银行,直接从银行来获得融资呢?“十三五”就要解决这个问题,要让知识产权金融化,知识产权融资化,要做好这件事情。在做好这件事情的情况下,中国的知识产权制度在金融化的发展进程当中,将获得政府的有效的支持和相应的鼓励,这个财政也将发挥重要的基础和能力。

    第二个要服务协调,就是各个产业、各个区域要能够平衡性的发展,要能够在保证国民经济体系完整的条件下运转的更加协调有序。 财税要牵头推进 的“中国制造2025”中的五大基础性的工程,通过支持五大基础性的工程来推进整个中国制造业的创新和发展。第二个就是农业现代化,在这个过程当中也要相应的来推进农业现代化的发展历程,包括设施农业、观光农业、旅游农业等等都市农业的开发,都需要大量的投资,而这种投资单靠农民自身来进行投资难度是比较大的,政府也将为农民的融资和投资活动提供有效的支持。再接下来是现代服务业,现代服务业国家一方面构建了现代服务业的发展基金,另外一面营业税改征增值税的制度本身就可以鼓励现代服务业的发展,于是在这个过程当中体现了服务协调的特点,服务业、农业和制造业都得到相应的支撑,而形成自己的创新发展的有力局面。

    第三是服务于绿色作为财政来讲,最主要的表现一是要积极推进节能减排,二是促进了环境保护。在“十三五”时期我们允许一些园区或者是一些集聚期,在它的发展过程当中,可以对区内的企业征收一笔钱,这笔钱用作购买专业的环境保护公司的环保服务,接下来,你区内的企业就不用上什么环保实施,你也不用开展什么环保,就由这个专业的环保公司来给你进行环保设施的购置、建设、运营,他来给你提供环境保护的保障。在这个过程,你自己不用上这些设备,你就把这个钱交了就行了,然后由园区统一给你购买专业化的环保公司的服务,像这种理念是比较适合中国的节能减排和环境保护要求的,如果单靠企业,他就往往会采取一些不开这个设施,或者是不完全开,或者是象征性的用一些不合格的产品和不合格的设备,放在那儿的方法来进行这种掩盖。

    第四个是服务开放。财税在“十三五”时期服务开放中要做出的举措和政策有许多。举两个例子,第一个是我们要推进“一带一路”的建设,财税一方面要继续支持亚投行的建设和运营,金砖银行的建设和运营,同时还要支持丝路基金的建设发展和运营。另外也鼓励地方来组建“一带一路”专业的投资基金、股权投资基金。还有一个要积极的推进中国自由贸易园区或者叫自由贸易试验区的建设和发展。现在中国已经有了上海、天津、广东和福建四个自贸区,未来湖北很有可能也正在申请,不知道能不能批准,他建立一个内陆的自由贸易园区。在这个条件下,自贸区的建设,将为中国面向世界提供一个重要的窗口,既能够把中国的东西拿到这个窗口里去进行试验,以感受世界市场的变化和世界市场的运行,同时也可以把海外的很多东西也纳入自由贸易园区,让它在自由贸易园区进行落地,来找到它融入中国最便捷最有效的途径。对于自由贸易园区的建设,财税也将一以贯之的继续去发挥自己的主动性和投入自己的能力去进行支持。

    第五个是服务共享所谓共享就是要让生产所创造出来的成果为老百姓所能享有,而且在享有的过程当中,又能相对公平的享有。在这个条件下,对于财税来讲,第一个我要干的事情,就应该积极支持收入分配改革。在这个过程当中,通过对收入分配改革的支持、推进,使生产出来的财富更好地分配给每一位社会公众、每一位创造财富的人。同时对那些失去劳动能力的人、低收入群体,还要通过转移支付的方式,来扶持他既有的收入水平和生活水平,使社会整体上处在一个安定有序的状态之下。第二个是在这个过程当中,财税还将继续大量的投入社会,提高社会公共产品的供给,通过提高社会公共产品的供给,相应的来保证每一位社会公众、公民来享受基本公共服务的便利性,来享受基本公共服务的可得性,在这个条件下,基本公共服务的水平又得到财政的支撑,水平又在不断地提高。于是社会保障、社会福利水平以及对公共设施的满意程度也将得到相应的保障和不断提高。